Образование в Кыргызстане значительно отстаёт от требований современного мира. Это понимают на всех уровнях, однако многочисленные попытки реформировать систему образования, колоссальные финансовые вливания, помощь международных доноров до сих пор не принесли плоды. Общественный фонд «KG Analytics интеллектуальный фонд» является одним из разработчиков принятого недавно нового закона «Об образовании». О том, для чего нужен был новый закон и какие новшества ждут отечественное образование, рассказывает Адилет Бейшенов, аналитик ОФ «KG Analytics интеллектуальный фонд»
- Уважаемый Адилет, ваш общественный фонд KG ANALYTICS занимается разработкой решений для развития Кыргызстана. Последние два года KG ANALYTICS много усилий сосредоточил на системе образования. Почему именно образование?
- KG Analytics создан волонтёрами, каждый из которых имеет большой опыт в своей сфере, это бизнес, право, здравоохранение, цифровизация. Члены наблюдательного совета фонда решили выбирать для анализа такие проблемы, которые волнуют общество, то есть являются болью. Другим критерием выбора проблемы является возможность решить эту проблему быстрыми и простыми способами, без значительных финансовых затрат со стороны государства. Такой общественной болью и оказался сектор образования. Выяснилось, что на образование государство выделяет достаточно много финансовых средств - почти четверть государственного бюджета.
Прежде чем предложить решения, KG Analytics провел обзор исследований. И здесь KG Analytics тоже выбирает подход, не связанный с финансовыми затратами, мы не проводим собственных исследований, а «исследуем исследования». В Кыргызской Республике проводится множество исследований, но проблема в том, что мало кто их читает, а еще меньше понимают, потому что громоздкие многостраничные отчеты по исследованиям написаны сложным языком, многие отчеты только на английском языке. Обычно все отчеты находятся в открытом доступе, часто опубликованы на сайтах отраслевых министерств и ведомств. Так было и с образованием. Мы нашли множество исследований, проведенных на средства международных партнеров, опубликованных на сайте Министерства образования и науки. Другим важным источником для любого анализа являются официальные статистические данные, которые публикует Национальный статистический комитет. Результатом изучения всех этих открытых данных стал обзор KG Analytics о ситуации в школьном образовании Кыргызской Республики.
Я аналитик фонда, по профессии инженер. Моей задачей является анализ больших статистических данных и визуализация для презентации. Мы уместили анализ всей системы образования в нескольких слайдах. Нашу презентацию может использовать любой человек для любой аудитории. Презентация о проблемах и решениях в системе образования была проведена на множестве площадок практически по всей стране, и все ее поняли, никто не оспаривал, потому что она сделана на основе официальной статистики.
- Можно ли констатировать, что система образования деградирует?
- Более 30 лет назад в нашей стране сменился государственный строй, полностью изменился характер экономики. Раньше была советская плановая экономики, которая гарантировала практически всем трудоустройство на существующих советских предприятиях, в сфере образования, здравоохранения, в государственном управлении, правоохранительных органах и т.д. Дальше люди работали на этих предприятиях и в организациях, там же получали квартиры, выходили на пенсию. В целом жизнь была предсказуемой, и система образования успешно работала на такую модель экономики.
- Почему у людей бытует мнение, что советское образование было лучшим?
- Да, советское образование было лучшим для плановой экономики. Система образования была спроектирована для советской плановой экономики и коммунистической идеологии. Но плановая экономика не выдержала конкуренции на мировом уровне, а Советский Союз распался. И что мы имеем сейчас? Давно нет плановой экономики, в общественной жизни появилось многообразие, Кыргызстан стал частью глобального мира. Но система образования осталась прежней.
После обретения независимости Министерство образования предпринимало усилия, названные «реформами», на это тратились сотни миллионов долларов международных партнеров развития. Самым удачным шагом является ОРТ (общереспубликанское тестирование), которое резко уменьшило огромную коррупцию при поступлении в ВУЗы. Но в целом, суть системы образования не изменилась. Управление образованием, по-прежнему, опирается на жесткое регулирование и не имеет доказательств своей эффективности. Организации образования остаются преимущественно государственными. Финансирование, по-прежнему, постатейное и направляется образовательным учреждениям в соответствии с их «мощностью», то есть практикуется инфраструктурный тип финансирования. Путь бюджетных денег из казначейства до конечного получателя слишком длинный, проходит через множество рук и по пути происходят утечки. Качество образования не измеряется. Как результат, уровень функциональной грамотности выпускников школ низкий. Кыргызская Республика дважды заняла последнее место в международной программе оценки достижений учащихся PISA. Национальная оценка образовательных достижений учащихся (НООДУ) так же показывает, что половина учащихся не понимает смысл прочитанного, а по математической и естественно-научной грамотности результаты еще хуже.
- Как связана бедность и низкий уровень образования?
- Проблема в том, что образование в Кыргызской Республике никак не связано с существующими потребностями экономики. Почти каждый третий ребенок в возрасте 14-16 лет, потеряв веру в ценность образования, покидает школу и выходит на рынок труда. Молодые люди пополняют ряды низкооплачиваемых работников, идут в официанты, няни, мойщики машин и т.д.
Ненамного лучше обстоят дела у выпускников высших учебных заведений. Так как сектор образования не связан с экономикой, то по специальности устраиваются единицы. Большинство просто трудоустраиваются, где удастся. Если выпускник школы идет работать официантом, то выпускник университета устраивается барменом. Разница в зарплате работника с высшим образованием в среднем только на 9% выше, чем у тех, кто высшего образования не получил. Это доказывает невысокую ценность высшего образования в Кыргызской Республике. При хорошо поставленной системе высшего образования доходы выпускников возрастают в полтора - два раза в отличие от тех, кто высшего образования не имеет. Шансы для взрослых обучиться или переобучиться и получить новую профессию, невысокие, так как образование для взрослых неразвито.
Последние десятилетия наблюдается демографический рост, растет число детей, которые ежегодно идут в школу. В стране крайне низкий охват дошкольным образованием, разница между сельским и городским образованием огромная. Это усиливает внутреннюю миграцию в города. Школы в городах переполнены, а в селах все больше малокомплектных школ, где мало учащихся и нет учителей – предметников.
Таким образом, система управления образованием, которая осталась прежней, несмотря на то, что вокруг все изменилось, на выходе дает катастрофические результаты. Результаты образования драматичны для детей, для их семей и для государства. Низкое качество образования напрямую порождает бедность и тормозит развитие экономики, потому что одним из главных капиталов в экономике является капитал человеческий. А если человеческий капитал не развитый, неспособный производить добавленную стоимость, то и экономика не развивается. Так замыкается порочный круг низкого уровня образования и бедности.
- Два года ваш Фонд принимал участие в работе над новым законом об образовании. Расскажите, какая была проделана работа для того, чтобы понять, какие проблемы есть в образовании?
- Мы увидели, что для реальной реформы образования в Кыргызской Республике на самом высоком политическом уровне страны созрело понимание. Первым доказательством является принятие статьи 46 Конституции Кыргызской Республики от 2021 года. Впервые дошкольное образование признано как право, закрепленное на уровне Конституции. Кроме того, впервые государство обязуется создавать равные условия для развития государственных, муниципальных, частных и других форм учебных заведений. Данная конституционная статья дает возможность, наконец, включить частный и муниципальный сектор как полноценных игроков в сектор образования. Есть понимание во всем мире, что невозможно решить растущие вызовы в образовании только силами государственных организаций, и наша страна тоже пришла к такому же пониманию.
Второе доказательство политической воли и стремления к реформе образования – это Послание Президента Садыра Жапарова от 5 мая 2021 года. Обращаясь к кыргызстанцам Президент сказал: «Мы должны реформировать систему образования. Поручаю создать систему образования, отвечающую потребностям экономики и требованиям нового времени. Выпускники школ должны обладать современными знаниями и навыками в соответствии с требованиями времени». «Реформа требует изменения системы государственного финансирования образования. Необходимо перейти на финансирование в зависимости от достижений каждого ребенка, внедрить ваучерную систему».
После публикации обзора KG Analytics об образовании (октябрь 2021 года) и представления общественности результатов анализа получилась широкая и уникальная мобилизация людей, обеспокоенных ситуаций в образовании и поддерживающих идеи изменений в системе образования. Было проведено много обсуждений с участием директоров школ, студентов, издателей учебников, представителей ассоциаций дошкольных и школьных организаций и других заинтересованных лиц. В начале 2022 года гражданское общество и депутаты Жогорку Кенеша активно вовлеклись в разработку нового Закона «Об образовании» на основе вышеназванных политико-правовых условий: конституционной статьи о дошкольном образовании, необходимости вовлечения муниципальных и частных организаций и послания Президента о ваучере.
- Было ли сопротивление продвижению нового закона?
- Проект закона обсуждался по всей стране. Сами депутаты говорили, что мало какой закон проходил такое широкое обсуждение с обществом. Много людей по всей стране приходили на обсуждение, писали предложения. По поручению Председателя Кабинета министров Акылбека Жапарова была создана межведомственная рабочая группа, куда вошли представители государственных органов, депутаты и гражданские эксперты. Все поступающие комментарии, мнения тщательно изучались экспертами межведомственной рабочей группы, что помогло повысить качество закона.
Главным препятствием для разработки нового закона стали сотрудники Министерства образования среднего звена. Они были за сохранение многолетней бюрократии и жёсткого контроля, за сохранение лицензий на всех уровнях, за обязательную аккредитацию, сертификацию, проверки, за контроль всего и вся. Все указанные проверочные методы показали свою неэффективность на практике и давно превратились в повсеместную коррупцию. Об этом членам рабочей группы рассказывали во всех регионах страны. В связи с тем, что не удалось достичь консенсуса в стенах Министерства образования и науки, 8 сентября 2022 года альтернативный законопроект, разработанный с участием депутатов и гражданского общества, был опубликован на сайте Жогорку Кенеша.
Согласно регламенту Жогорку Кенеша объединять два законопроекта (один – представленный Министерством образования и науки, другой – Жогорку Кенешем) пришлось уже в стенах парламента. В результате объединенный законопроект получился прогрессивным. 11 августа 2023 года Президент Кыргызской Республики Садыр Жапаров подписал его.
- Закон принят и подписан. Что революционного в законе?
Образование должно дать шанс нашей молодежи быть успешными, конкурентоспособными на глобальном рынке. И такой шанс должен быть дан каждому. Считаем, что Кыргызская Республика должна отказаться от элитарности в образовании. Сегодня лицеи, гимназии получают больше финансирования чем обычные школы. Разница между финансированием столичной гимназии и сельской школы может быть трехкратной. Такая практика - коррупционная, порождает неравенство. Подобный подход неэффективный в стратегическом плане, потому что сужает количество детей, охваченных более качественным образованием. Следует обеспечить качественное образование каждому ребенку, мальчику и девочке, независимо от места проживания и уровня доходов его семьи.
Считаем, что прежде всего, следует направить усилия на выравнивание неравенства между сельским и городским образованием. А для этого следует внедрять новый метод финансирования, следующий за ребенком. Расчет должен быть основан на формуле, а не на штатных единицах. Это и есть ваучер. Только ваучерное финансирование позволит привлечь в образование частный сектор, только ваучер позволит детям из малообеспеченных семей пойти как в государственную, так и в частную школу, потому что деньги будут следовать за учащимся и будут поступать туда, куда решили направить обучаться ребенка его родители.
Результаты работы организаций образования, независимо от формы собственности, должны беспрерывно мониториться уполномоченным органом - министерством образования. Для этого в законе впервые прописано создание Департамента развития качества образования. Для того, чтобы открыть дорогу для развития услуг образования на конкурентном рынке, в законе снижены необоснованные коррупциогенные барьеры.
- Какие изменения в дошкольном образовании?
- Дошкольное образование в катастрофическом состоянии. 74% детей не охвачены дошкольным образованием. Это прямо влияет на окончательные результаты образования. 80% детей не достигают базового уровня функциональной грамотности по оценкам международной программы PISA. Почему так получилось? KG Analytics обнаружил практически непреодолимые барьеры для открытия детских садов, особенно в сельской местности. Детсады лицензировались. Здание должно быть нежилое, а высота потолков должна быть не менее 3 метров. Где найти такие здания в сельской местности или в новостройках? Их просто нет. Поэтому в сельской местности и новостройках и нет садиков. Вследствие отсутствия садиков в этой же сельской местности и новостройках низкая функциональная грамотность учащихся, и в этих местностях выше уровень бедности. Вот результат элитарности политики образования: более благополучные дети учатся в гимназии, где финансирование в три раза больше, чем в сельской школе.
Формула ваучера имеет обратный порядок: повышающие коэффициенты должны быть предусмотрены для удаленных, приграничных, труднодоступных регионов. Ваучер повышается для детей с инвалидностью, для детей в трудной жизненной ситуации, включая детей из многодетных семей. Ваучер направляется от финансового оператора в лице Министерства финансов напрямую в школу. Путь денег укорачивается, уменьшаются возможности для утечки денег в карманы коррупционеров. Таким образом, ваучер не нравится коррупционерам. То же самое о бюрократических о барьерах. Коррупционные барьеры устроены так, чтобы в сельской местности не открылся ни один садик. Заодно финансирование сельской школы ниже, чем городской гимназии. При этом было устроено так, что порядок лицензирования детского сада и санитарная норма, требующая высоты потолка не менее 3 метров, были неразрывно связаны. А нам рассказывали люди во всех регионах, какая эта коррупционная схема, в которой участвуют санитарные врачи, архитекторы, сотрудники отдела лицензирования Министерства образования и науки. Так вот новый Закон об образования отменил лицензирование детских садов, и оставил только пожарные и санитарные нормы безопасности и требование об уведомлении уполномоченного органа. Так давно поступил соседний Казахстан, и уровень охвата услугами дошкольного образования вырос там до 90%.
Как оказалось, лицензирование необходимо только в тех организациях образования, которые выдают документ об образовании. А разве детские сады выдают диплом или аттестат об его окончании? Так кому нужно лицензирование детских садов? Только бюрократам –коррупционерам.
В контроль качества услуг дошкольного образования активно должны вовлечься родители. Родители должны стать полноценными участниками образовательного процесса, и не только на дошкольном уровне.
По такому же принципу, закон освободил от лицензирования организации дополнительного образования. Это различные кружки, языковые курсы, обучение садоводству и т.д. Кроме тех курсов, которые связаны с жизнью и здоровьем, например курсы по вождению автомобиля.
- Как можно проверить, улучшился ли уровень образования?
- Согласно новому закону, система управления образованием должна внедрить мониторинг качества школьного образования через оценку конечного результата образования, то есть оценить достиг ли учащийся нужных компетенций, заложенных в государственном образовательном стандарте. Это можно делать через тестирование, подобных тестам PISA или ОРТ, но проводимых на регулярной основе на разных уровнях образования. Сейчас же Министерство образования и науки усиленно контролирует в школах не конечный результат обучения, а сам процесс обучения.
Что касается профессионального образования, то конечным результатом образования должно быть успешное трудоустройство и достойные доходы выпускников. Нынешняя система образования в нашей стране этого так же не мониторит эти показатели.
Таким образом, новый Закон об образовании можно считать вполне революционным в хорошем смысле. Предлагаются новые практики для нашей страны, но вовсе не новые в мире. Мы понимаем, что реализация закона будет трудной, а сопротивление будет огромным внутри бюрократической системы. В то же время нас радует, что с каждым днем все больше людей поддерживают реформы, заложенные в законе, в том числе, представители государственных органов, что внушает нам большой оптимизм.