Вся страна буквально бурлит по поводу тех нововведений, которые проводит наше Министерство образования. Почти 1000 директоров государственных школ, которые проработали более 5 лет, будут освобождены от своих должностей: новых наберут по конкурсу. У этой идеи есть и сторонники, и противники. Уже проходят митинги возмущенных родителей возле здания министерства с требованием отменить массовые увольнения директоров школ. Предлагаем вниманию наших читателей интервью с Тимуром Иманкуловым, адвокатом, доктором юридических наук, о том, какие юридические последствия будет иметь данная инициатива Минобразования.
- Уважаемый Тимур, давайте с юридической точки зрения посмотрим на эту ситуацию. Насколько эта инициатива Министерства образования законна? Вызывает ли она какие-то вопросы с точки зрения Конституции и других законов нашей страны?
- То, что надо сделать ревизию руководителей, директоров школ - это очень давно назревшая проблема. Идея очень правильная и своевременная, потому что даже в Бишкеке есть очень депрессивные школы, есть директора школ, которые просто добивают школы: после их прихода в школе становится хуже по всем показателям. Вот таких директоров школ конечно надо беспощадно и бескомпромиссно менять и увольнять; с ними надо бороться, нужно освежить школы, омолодить директоров школ. Другой вопрос, что должен быть применен законный механизм их увольнения, чтобы саму эту идею не дискредитировать, чтобы они потом через суд не могли восстановиться, и чтобы потом не кидали в лицо решение суда о незаконности своего увольнения. То есть их просто надо уволить по закону. Всю процедуру трудового кодекса надо ювелирно соблюсти. Что для этого надо сделать? Прежде всего, не торопиться. Я не говорю, что растянуть или затянуть. Нет. Ни в коем случае. Например, есть директора школ, которые занимают эту должность в Бишкеке больше 10 лет. Надо посмотреть, если показатели школы высокие (ОРТ), то конечно их лучше оставить. Если у них не истек срок действия трудового договора, то уволить их по окончании срока действия трудового договора. Потом уже решать на основании коллективного мнения МОН, родителей, показателей школы, для меня как для родителя главный показатель — это ОРТ. Сколько золотых сертификатов ОРТ заработали ученики этой школы, выпускники. Потому что государство само ввело этот механизм оценки успешности обучения. ОРТ получил высокий балл, поступил в вуз на бюджет. Я считаю, что это главный успех для ребенка и для родителя, что мой ребенок сам оплатил свое обучение благодаря своим мозгам.
Есть директора школ в Бишкеке, у которых вообще нет трудового договора. С ними надо хитро, гибко, мягко; в порядке досудебного урегулирования спора надо на 1 год заключить трудовой договор, чтобы эту ситуацию вернуть в правовое поле, и затем тоже по итогам их деятельности принять решение по ним. Есть директора школ, которые просто «убили» школу. В таких случаях их надо увольнять по статье 83 ТК – хищение, порча имущества и все остальные отрицательные основания. Таких директоров школ ни в коем случае нельзя принуждать к увольнению по собственному желанию. Только по отрицательному основанию. У управления образования г. Бишкека есть список таких школ - назовем их депрессивные. В этих случаях лучше, чтобы в течение месяца комиссия из числа работников правоохранительных, надзорных органов и МОН, Управление образования г. Бишкека (далее - УО) совместно поработали и уволили таких директоров по отрицательной статье.
Сейчас загвоздка в том, что по приказу МОН и указу президента нужно одним махом уволить всех директоров школ. Если УО так поступит, то оно дискредитирует всю реформу и хорошую идею. Потому что идея - правильная и одобряемая обществом, осталось только применить правильный юридический механизм. А он есть в трудовом кодексе. То есть не увольнять по собственному желанию, чтобы на следующий день они не сказали, что их принудили, плохих – по статье, хороших – по окончании срока действия трудового договора. Есть конечно директора школ, у кого бессрочный трудовой договор, ничего страшного, этот пункт договора изменить в порядке досудебного урегулирования, по соглашению сторон, например, до конца этого года, трудовой договор, если директор отказывается, то тогда уже в суд обращаться и требовать либо досрочно расторгнуть, либо признать отдельные условия недействительными. Но ни в коем случае нельзя увольнять с формулировкой в качестве основания увольнения – указ президента или приказ МОН, потому что все основания увольнения перечислены в статьях 79, 82 и 83 ТК КР. Только они и могут быть. Других оснований нет. В этом и заключается проблема.
- Министерство образования разработало тестирование для претендентов. Уже проведено первое тестирование на должность директора в одну из Таласских школ-интернатов. Результат такой: из 4 претендентов только одна кандидатка набрала 60% пороговых баллов. Остальные набрали меньше. Может ли сухой тест определить заботливого педагога, талантливого менеджера, рачительного хозяйственника?
- У нас 30 лет применяется такое же тестирование к госслужащим в госкадровой службе. Сильное ли у нас на госслужбе качество кадров? Не всегда и не очень. То есть тестирование директора не определяет, как он будет вести свою работу в школе, строить ее, чего он достигнет. Тем более, зачем тестировать, например, успешных директоров школ - их уже протестировала жизнь, критерий успешности их теории - это практика. Это еще Ленин говорил. Та же 61 школа и ее директор – Юрий Низовский. У него 11 золотых сертификатов ОРТ - это самый высокий показатель среди школ в стране и в Бишкеке. Потому что в Бишкеке есть школы, где нет ни одного золотого сертификата или с высокими баллами для зачисления на бюджет в вуз. Да, он жесткий руководитель, он отсеивает детей, но такие условия ему государство диктует - не он и не я придумали ОРТ. Это государство так балльно оценивает учеников - дикий капитализм, из которого мы не можем никак выбраться. Поэтому таких как Низовский надо оставить. Такой человек нужен системе школьного образования. Поэтому он правильно говорит, что для него сдавать тест – это унижение, потому что кроме него ни один директор не смог добиться такого результата. Его опыт надо наоборот распространить на всю страну, его даже можно сделать зам. министром образования. Я с ним общался, пытался выведать, в чем же секрет его успеха. Он сказал, что просто напрямую работает с самыми продвинутыми вузами России по профилю «физика», «математика», повышает квалификацию своих учителей через эти вузы и одновременно своих учеников через них же, его ученики постоянно участвуют в олимпиадах этих вузов России, и даже уже до окончания школы получают приглашения от ведущих центральных вузов России на бюджетное обучение там. Низовский даже в летнее время устраивает на Иссык-куле летние школы, курсы для обмена опытом. Вот такая работа должна быть по всем школьным предметам в масштабах всей страны. То есть передовой опыт Низовского надо распространить на всю страну. А то, что он отчисляет детей, это должно дисциплинировать и детей, и родителей, и какие здесь могут быть обиды. Вы же сами ставите для себя такие высокие планки. Поэтому 61 школа – это наше национальное достояние.
- Вернемся к тестированию. С одной стороны требования к претендентам минимальны – высшее педагогическое образование, опыт административной работы 7 лет. Каких директоров наберут с такими требованиями? Есть ли опасность коррупции при выборе?
- В этом Положении о тестировании сказано, что к претендентам предъявляются минимальные требования. Об этом в интервью говорили даже руководство МОН. Такие ответы сразу дискредитируют всю идею обновления качественного состава директоров школ: получается, что реформы нет фактически, потому что опять идет смена декораций и под красивыми лозунгами останутся одни и те же кадры, которые фактически эти должности «приватизировали», узурпировали. Однако в квалификационных требованиях в приложении к этому приказу МОН и Положению о конкурсе там предъявлены неконкретные завышенные требования. Даже к госслужащим квалификационные требования сформулированы конкретно, четко и понятно, например, знать 16 законов. А к директорам требования таковы, что они должны знать гражданское, трудовое, бюджетное, налоговое, административное и ряд других отраслей права и законодательства. Такие требования даже к докторам юридических наук не предъявляются, потому что у нас есть научная специальность, узкое направление. А в Положении о конкурсе директоров школ указано в квалификационных требованиях, что применительно к сфере управления образовательными организациями всех уровней надо знать эти отрасли законодательства. Это задачу не упрощает, потому что любая образовательная организация, будь то школа или вуз, это юридическое лицо, а юридическое лицо, это основной участник гражданских правоотношений сегодня, из-за глобализации и капитализации оборота денежных средств, увеличения активов банков и так далее. Более того, в квалификационных требованиях к директорам школ указано, что они должны быть специалистами в области психологии, конфликтологии, гигиены, физкультуры, экономики, ораторского мастерства и многих других. Но это вообще не реально. Для этого, по моему мнению, как доктора юридических наук надо иметь 4 высших образования и быть доктором юридических наук или хотя бы бывшим судьей Верховного или на худой конец местного суда КР. Если человек, претендент на должность директора школы, будет отвечать этим сегодняшним квалификационным требованиям, то это должен быть гражданин где-то по возрасту в районе 50 лет, потому что раньше иметь 4 диплома о высшем образовании и опыт правоприменительной деятельности просто не получится объективно. Я не думаю, что люди с таким багажом знаний согласятся быть директорами школ. Поэтому такие завышенные требования надо скорректировать. Потому что они могут породить коррупционные проявления, как сейчас говорят. Теория законотворчества давно знает такие явления знает.
Такие завышенные требования вызывают только одно – коррупциогеность, так как обязательства по уровню образования и квалификации, предъявляемые к претенденту, требуют с его стороны затрат ресурсов в большей степени, чем это может быть; вызывают затруднительность или невозможность исполнения требований норм, а также налагают на претендента нереальные затраты, если не потери, времени.
Установление высокого уровня зарегулированности деятельности граждан (в данном случае – претендентов на должность директора школы), влекущее для них высокие издержки, вызывает почти неизбежно коррупционные отношения. Субъект платит чиновнику за свое неисполнение установленного завышенного требования. Тем более, что в нашем случае все требования уже разработаны одним органом - самим Министерством образования и науки Кыргызской Республики в локальном акте, а не установлены законом и даже не под законным нормативным правовым актом, что повлекло их закрытость и возможности дискреционности, коллизии внутри самого Положения.
Наличие указанных коллизий даже на примере требований к претендентам на должность директора, когда в одном абзаце требуется одно высшее образование, а в другом – два, повышает коррупциогенность Положения, так как предоставляет МОН возможность произвольного выбора осуществления общественно значимых действий. Ситуацию усугубляет тот факт, что, утвердив Положение о конкурсе для директоров школ, МОН вышло за пределы своих полномочий и должно быть проверено Генеральной прокуратурой КР.
Ведомственное нормотворчество позволяет чиновникам искусственно повышать уровень тягот, связанных с выполнением нормы права, либо налагать дополнительные ограничения, вынуждая физических и юридических лиц платить взятки за освобождение от ограничений, либо за снижение их уровня.
Кроме того, процесс принятия решений в ведомствах чрезвычайно закрыт, не формализован и не предполагает представительства интересов различных групп общества. Таким образом, данный фактор вызывает возможность возникновения таких факторов, как широта дискреционных полномочий, завышенные требования, др. коррупционные факторы. Важно, чтобы существенные условия регулируемых вопросов конкурса определялись только на уровне закона, даже не подзаконного акта. А в данном случае ситуация катастрофическая – потому что Положение утверждено ведомственным приказом!
Согласно стандартам экспертизы законодательства эксперту необходимо сопоставить издержки для индивидов двух видов: цену подчинения закону и цену нелегальности. Если цена подчинения закону выше цены нелегальности, всегда возникает опасность коррупции. Чем выше издержки индивида при подчинении закону, чем больше накладываемое правовое ограничение, тем выше коррупциогенность положений проекта закона. Отсутствие законодательно закрепленной процедуры повышает коррупциогенность. Процедура в виде конкурса должна содержаться именно в законе, а не регулироваться подзаконным актом. Порядок и сроки принятия решений, условия (основания) принятия решения составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение.
Таким образом, оно должно быть отменено либо самим МОН, либо Кабмином, либо на основании акта прокурорского реагирования.
Нельзя допустить, чтобы школы были вовлечены в бесконечные многолетние судебные тяжбы из-за введения бесполезной, необоснованной и коррупциогенной, ввиду завышенных требований, процедуры конкурса директоров школ.
- Что тогда нужно, если вы предлагаете отказаться от конкурса и тестирования директоров школ?
- Правильно, ни конкурса, ни тестов, не надо. У нас уже был конкурс в финансовую полицию на базе кстати этой пресловутой КГЮА, у нас был конкурс в суды, когда транзитный или переходный президент лично его проводила в 2010 году, играя, как всегда, в псевдо-демократию на телевизор. И что это дало? Повысилось ли качество отправления правосудия или показатели возмещаемости ущерба от экономических преступлений? Нет, нет и еще раз нет. Только в разы взлетела коррупция. И правильно Президент Жапаров С.Н. ликвидировал Финпол, потому что нет такой организации и госоргана в других развитых странах, этим даже в советское время занимались милиция прокуратуры и КГБ. Вот и сейчас пусть они и занимаются втроем, чтобы была здоровая конкуренция между ними.
Повторю, не надо тестов для директоров школ. Нужно МОН назначать директоров школ на основании изучения документов претендентов, опыта их работы и достижений по службе. Я вам даже больше скажу, то, что МОН само утвердило положение о конкурсе - это, мягко говоря, МОН превысило свои полномочия, потому что нет у него такого полномочия - утверждать положение о конкурсе. В статье 55 ТК сказано, что положение о конкурсе утверждается законом. Даже в Конституции сказано, что любые ограничения прав человека принимаются только законом. Поэтому нужны дополнения в ТК.
Тот факт, что МОН всю жизнь назначало без конкурса директоров школ, говорит о том, что государство и общество доверяют МОН, что МОН назначит самого достойного. Это во-первых. Во-вторых, чтобы обезопасить школу и МОН, а также всех участников образовательного процесса от вовлечения в бесконечные судебные тяжбы с претендентами на должность директора, которые не прошли конкурс и обжалуют это в суде. А суды могут годами идти. А школа – это как большой детский сад, там дети, и очень большая ответственность, и там чуть ли не круглосуточно, учитывая то, что дети учатся в три смены, должен быть директор школы, который с ненормированным рабочим днем несет за все ответственность.
Что делать? Надо проверить все школы имеющимися правовыми средствами, что МОН и УО с привлечением надзорных правоохранительных органов и по итогам проверки виновных директоров школ привлечь к ответственности, вплоть до уголовной, в том числе через увольнение.
1. Положение о конкурсе директоров школ признать незаконным, так как МОН не имеет такого права его утверждать. Квалификационные требования ужасно неконкретны, исправить их по аналогии к требованиям для госслужащих. Использовать опыт Госкадровой службы.
2. Увольнять директоров школ только по статье 79, 82 и 83 ТК КР. Других оснований для их увольнения не может быть, так как они не госслужащие и не занимают политические госдолжности, чтобы их увольнять на основе указа президента.
3. Не вовлекать Главу государства в трудовые споры и разногласия между работниками и работодателями, потому что Глава государства по конституции – это символ единства народа и госвласти.
4. Поддержать реформу высшего образования и науки КР, дальше ее продолжать, ну а МОН нужно сосредоточить свои усилия на исполнении задач такого прекрасного стратегического документа, как Программа развития образования в КР на 2021-2040 годы, утвержденной постановлением правительства КР от 4 мая 2021 г. №200. Там перечислены все проблемы, которые надо решать МОН и местным властям: это строить детские сады, жестко бороться со школьным рэкетом, поборами, наладить горячее питание в школах, горячее водоснабжение, туалеты, чтобы в 3 смены не учились, повысить привлекательность профессии педагога, принять закон о статусе педагога по опыту Казахстана, добиваться увеличения финансирования школ по всем статьям, повышать зарплату учителей, уничтожать контрафактные учебники, которые заполонили школы, привлечь к уголовной ответственности винновых в этом чиновников МОН, улучшить обеспечение школ учебниками и компьютерами, интернетом.
5. Периодически, хотя бы раз в год рассматривать вопросы школ, детских садов и вузов, науки на заседании Совета безопасности.
6. Вернуться к советской системе образования, в том числе высшего, выйти из так называемого болонского процесса по причине его провальности и отсутствия финансирования, непризнания наших дипломов в Европе, США.
7. Вернуться к советской системе подготовки ученых – кандидатов и докторов наук. Ликвидировать базовую докторантуру по профилю PhD, как дублирующую по содержанию подготовку ученых по советской системе и коррупциогеную из-за ее непроверяемости, невозможности верификации.
- Что скажете по поводу идеи МОН об укрупнении вузов?
- Идею об укрупнении вузов КР я поддерживаю, особенно мне понравилось о возвращении КНУ его имущества и активов, на базе которых была создана так называемая КГЮА, сейчас это даже оказывается Университет. Потому что это была своего рода награда от Акаева, как бы с барского плеча барин пожаловал людям, которые написали для него очередную дурацкую конституцию 2003 года, где оправдали преступный режим его личной власти, его несменяемость, коррупцию, клановость и т.д. Создание КГЮА в 2003 или 2004 году было бесполезной идеей, потому что даже на тот момент юристов с высшим образованием у нас развелось в очень большом количестве, как грязи просто. Наше государство настолько растоптало и унизило, девальвировало юридическую профессию и образование, что сейчас стыдно говорить, что ты являешься обладателем юридической профессии, если в советское время это был удел избранных, то сейчас каждый «утюг», образно говоря, готовит юристов, экономистов, международников. Поэтому идея создания юридического вуза ничем не была обоснована. Никакого качественного скачка, рывка, прорыва не произошло. Как было отвратительное, позорное качество законов, других решений, так и осталось. Поэтому сейчас нужно уже операционное вмешательство, надо ампутировать, вырезать из процесса подготовки юристов все частные вузы, оставить только госмонополию для КНУ и КРСУ в деле подготовки юристов, потому это очень ответственная профессия, как врачи. И категорически запретить готовить юристов со сменой направления. Это когда на базе одного высшего образования можно окончить магистратуру по юриспруденции сроком 2,5 года и стать юристом с высшим магистерским образованием. Это вообще абсурд и очередной плевок в дело подготовки юристов. Здесь вообще про качество нельзя говорить.
Поэтому за возврат имущества КНУ обратно в КНУ Президенту я лично выражаю огромную благодарность. До него на это никто не решался.
Вообще для нашего небольшого государства 53 вуза это ну просто слишком много. Особенно учитывая сейчас потребности рынка труда.
Надо вернуться к советской системе в этом вопросе.
7 крупных университетов. Не более. Как в советское время.
Даже частные надо лучше всего закрыть или укрупнить их. Пусть будет больше техникумов, лицеев, прикладных вещей, потому что высшее образование как в Европе, США, должно быть элитарным и людей, у которых есть высшее образование, сразу должно быть видно по их уровню образованности.
Очень осторожно разрешать иностранным вузам работать в стране. Потому что правильно же в народе говорят, если хочешь уничтожить нацию, воспитывай их детей. Говорили, "Если хочешь завоевать страну, то сначала соврати их женщин! ... говорили: «Хочешь уничтожить целую страну, воспитывай её детей». Поэтому лучше всего на будущее свести на нет работу всех иностранных вузов в нашей стране. Пусть иностранные преподаватели в наших отечественных вузах работают по обмену опытом, это, пожалуйста, это даже надо развивать. Но иностранные вузы в КР – я считаю это угроза национальной безопасности. Потому что это своего рода плацдармы для наступления на нас.